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发展PPP基金应控制债务规模风险
发布日期:[2019/7/1 17:54:29]    共阅[1673]次
PPP,即政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership)。当前,我国民间投资形势不容乐观,1~4月份民间固定资产投资82393亿元,同比名义增长5.2%,告别了十年来的双位数增长,比2015年全年增速降低4.9个百分点。同时,调动民间资本的PPP模式进展并不顺利,PPP项目的签约和开工情况都不理想,相当多的PPP项目推出后,出现无人应标和找不到合作方的情况,截至3月末,全国PPP项目的开工数量占到全部推介项目的8.4%。

  政府PPP基金从发展形式看有两类。一类是PPP引导基金,由中央和省级政府发起,作为对PPP项目的融资支持、投资引导和财政奖励,PPP引导基金旨在利用财政补贴功能撬动社会资本。在中央层面,2016年两会上《政府工作报告》提出要用好1800亿元引导基金,随后财政部联合10家机构共同设立“中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金”。由此,首只国家级的PPP基金浮出水面,参照5到10倍的杠杆,可撬动万亿元的投资规模。

  在地方层面,从基金发起人看,山东、山西、河南、江苏、四川等省级部门成立的PPP引导基金,规模在千亿以上。通过股权投资,可以充实PPP项目资本金、缓解地方政府财政压力,优化各方投资风险,其直接目的在于发挥杠杆的撬动作用,启动项目建设。

  另一类是PPP投资基金。地方融资平台或地方国有企业发起的PPP产业基金,作为社会资本的参与方,以投资项目运营为目标。作为公共基础设施的项目主管单位,当地政府运用财政资金和融资平台,成立PPP产业基金,作为投资方再和其他运营企业合作,以直接入股形式,参与到PPP模式的运营当中。如近年来,在各市政府的推动下,成立的地下管廊、水务等产业投资基金公司,由本级国资背景平台公司来直接主导项目的开发。

  当前,PPP政府基金进入蓬勃发展时期,作为政府新的融资手段,现阶段PPP政府基金发展还有进一步完善之处。

  首先,封堵制度设计漏洞,控制债务规模风险。

  中央政府在控制PPP财政支出规模方面已有规定。2015年4月,财政部出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,要求地方政府每年全部PPP项目从预算中安排的支出,占一般公共预算支出比例不应超过10%,因此,对于地方政府而言,要控制PPP项目的财政支出,当前PPP项目都要通过“财政可承受论证”这一要求。

  但该规定也留有“后门”,PPP基金在“政府性基金预算支出表”中单列,基金支出属于表外融资,由此,PPP基金弱化了PPP财政预算支出的硬性约束,从地方政府的操作便利性看,不受本地财政预算(10%)的硬性限制,存在着一定的政策漏洞。

  因此,从制度设计看,应将PPP基金的支出纳入PPP项目的财政支出10%的限额内,一方面有利于控制地方债务规模,另一方面推动PPP基金对于存量债务的清理,有助于实现PPP模型化解地方债的制度设计初衷。

  其次,提高和私营部门合作的比例。

  当前,国内PPP基金在扶持项目选择上处于被支配地位。如部分城市的PPP项目招标,具有要价能力的央企建设部门,作为政策和信用背书,要求所投资的项目由省、市级背景的PPP政府基金参与其中,由此各级政府纷纷成立为满足大企业信用背书需求而运作的PPP政府基金。由此,国有投资平台成为主要补贴对象,私营资本被架空,无论是PPP引导基金,还是PPP投资基金,私企都难进入PPP基金的合作圈。

  PPP基金应倾向于私营资本,进一步完善和健全投资环境。此外,PPP基金对于PPP项目社会资本的潜在合作伙伴要有一定的甄别,尤其增加运营能力考量的权重,寻找运营能力强的合作伙伴。从提高公共产品经营能力和基金资本增值保值的双重角度出发,淡化合作方的资本性质,充分发挥社会资本的运营效率。(转自深圳新闻网,原标题《发展PPP基金应控制债务规模风险》,PPP资讯整理)

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吴晓琳律师,广州资深律师,擅长股权、并购、刑事律师业务。从业十来年,专职办理各类民商、经济、刑事案件,业内口碑良好,积累了丰富的实务经验和广泛的人脉。
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