重庆高院裁判：行政诉讼“程序不备，实体不究”与“诉之利益”——郑代成诉南川区政府征收房屋补偿方案案

【裁判要旨】

1.“程序不备，实体不究”是行政诉讼特有的审查方式

公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政行为的法律性质，关乎行政诉讼类型的选定与诉讼能否提起，系决定诉讼类型的重要因素之一。行政诉讼具有行政法上定纷止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备适格当事人、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节。行政诉讼的审判权有无，首先决定于诉争事件是否为行政法（公法）上争议，诉争事件若非行政法上争议，则法院无行政审判管辖权行使。

2.“诉讼权能”相对“诉之利益”具有优先审查的逻辑顺序

“诉之利益”为起诉条件程序合法要件之一，从权利保护必要的角度来看，它与“诉讼权能”均二者系出于同源，惟内涵及判断取向略有不同。前者旨在强调系争诉讼必须与原告个人权利有关，原告必须主张自己的法律上利益可能受到损害；后者着重点在于原告的权利有无借行政诉讼判决保护的必要。换言之，“诉讼权能”涉及自己利益与他人利益、个人利益与公共利益的界分问题；相对于此，“诉之利益”则是进一步审究原告权利于系争案件中有无法院判决予以救济的必要。具有诉讼权能的原告，未必具有诉之利益。若行政行为的法律性质直接为不属于司法管辖权范围，则“诉之利益”下一步探究就没有司法审查之必要。

【裁判文书】

重庆市高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2021）渝行终332号

上诉人（一审原告）郑代成，男，住重庆市南川区。

被上诉人（一审被告）重庆市南川区人民政府，住所地重庆市南川区新华路5号。

法定代表人张兴益，区长。

委托诉讼代理人汪廷富，重庆市南川区司法局工作人员。

委托诉讼代理人刘华彪，重庆春意律师事务所律师。

郑代成诉重庆市南川区人民政府（简称南川区政府）征收房屋补偿方案一案，不服重庆市第三中级人民法院（2021）渝03行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院审理查明，2018年6月6日，南川区政府作出《重庆市南川区人民政府关于氮肥厂片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收的决定》（南川府发〔2018〕17号），决定对该项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收。郑代成位于重庆市南川区西城街道龙济一社（组）的涉案房屋属于该征收范围内。同日，南川区政府作出《重庆市南川区人民政府关于南川区氮肥厂片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收的公告》（南川府告〔2018〕37号），公告该项目的征收范围、签约期限、补偿安置方式等情况。次日，在被征收范围内进行张贴公示。

房屋征收实施部门于2018年7月22日和8月8日、2019年9月19日先后三次与郑代成及其家人对涉案房屋的补偿问题进行了协商，因分歧较大，未能达成一致意见。2020年3月16日，南川区政府作出《重庆市南川区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（南川府〔2020〕5号，简称《征收补偿决定》），并于同年3月17日送达郑代成。郑代成不服该补偿决定，于2020年4月8日向重庆市人民政府申请复议，重庆市人民政府于2020年6月16日作出《重庆市人民政府行政复议决定书》（渝府复〔2020〕200号），维持了该《征收补偿决定》。郑代成之后未就该复议决定和《征收补偿决定》提起行政诉讼。

2020年9月22日，南川区政府作出《催告通知书》，限郑代成于收到通知十日内腾空涉案房屋交由房屋征收部门予以拆除,并于9月29日送达郑代成。同月27日，南川区政府将补偿款项812157.82元予以提存。2020年10月9日，南川区政府向重庆市南川区人民法院申请强制执行该生效的《征收补偿决定》。2020年11月27日，南川区政府在申请执行期间向郑代成作出涉案的《产权调换补充安置方案》，该方案载明：若郑代成选择产权调换，原《征收补偿决定》第三条确定的补偿安置方案不变，另外补充该方案以供选择。若郑代成选择本产权调换安置方案，安置房源为凤江晓月小区6号门面（建筑面积81.83平方米），用途为商业；凤江晓月小区9幢27-8（建筑面积75.49平方米），用途为住宅。（一）郑代成应被征收房屋价值、装饰补偿、附属设施补偿及住宅临时安置补助费等费用共计817408.65元。1.被征收房屋价值补偿为715569.9元；2.装饰补偿费为12216元，附属设施补偿费7618.35元，住宅搬迁费2400元，非住宅搬迁费2587.5元，停产停业损失费61416.9元，住宅过渡费15600元。（二）安置房两套：住宅建筑面积为75.49平方米，郑代成只承担15%的公摊面积后的结算面积为70.92平方米，评估单价为3810元/平方米，安置房结算价值为270205.2元；商业建筑面积为81.83平方米，评估单价为10600元/平方米，安置房结算价值为867398元。（三）上述第一项与第二项相抵后，郑代成应向南川区政府支付320194.55元。综上，若郑代成选择本产权调换安置方案，其应向南川区政府支付320194.55元，由郑代成在交付产权调换房屋时一次性支付给南川区政府。2020年12月8日，南川区政府向郑代成送达了该《产权调换补充安置方案》。同月28日，重庆市南川区人民法院作出（2020）渝0119行审75号行政裁定，准予强制执行该《征收补偿决定》。该准予执行裁定查明事实中载明了涉诉《产权调换补充安置方案》相关内容。郑代成不服该《产权调换补充安置方案》，向一审法院提起行政诉讼，请求法院撤销该《产权调换补充安置方案》，判决责令南川区政府另行作出征收补偿决定。

一审法院认为，当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，否则起诉就不具备合法的诉讼要件，人民法院将裁定驳回其起诉。所谓诉的利益即当事人向法院提出诉讼，必须具有通过法院审理作出判决予以解决争议的必要性和实效性。在征收补偿决定撤销之诉中，相对人的诉讼利益在于通过撤销被诉征收补偿决定解除因该决定形成的既定补偿权利义务关系，使其权益恢复至未获征收补偿之前的状态，以获得更大补偿利益之可能。具体到本案，被诉《产权调换补充安置方案》系南川区政府在不改变《征收补偿决定》基础上，为方便郑代成生产生活而额外给予郑代成一种补偿方案选择，该方案不会减损郑代成从原作出征收补偿决定中所获得的补偿利益。郑代成若对该《产权调换补充安置方案》不服，完全可以通过放弃选择该方案达到撤销之目的，而非必须提起涉案撤销诉讼，郑代成缺乏提起该案的必要性。从实效性来看，郑代成企图通过提起涉案撤销之诉推翻《征收补偿决定》，但《征收补偿决定》已经重庆市人民政府复议维持，且经人民法院裁定准许执行，在征收补偿决定未出现不利于郑代成变更情形下，人民法院不可能再次介入案涉房屋征收补偿争议。另外，即便人民法院介入并支持郑代成的诉讼请求，撤销被诉《产权调换补充安置方案》，依法也不能附加责令南川区政府另行作出补偿决定，郑代成的诉讼目的亦不能通过涉案撤销之诉予以实现。综上，郑代成就涉案《产权调换补充安置方案》提起的撤销之诉缺乏诉的利益，其起诉应当裁定驳回。一审法院据此遂依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回郑代成的起诉。

郑代成上诉称，南川区政府作出的《征收补偿决定》确定的门面补偿价格明显偏低，与市场实际价格出入悬殊，且进行异地安置，住房与门市分别安置相距五公里，严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。南川区政府于2020年11月27日所作出的《产权调换补充安置方案》并没有解决民生问题，而是通过《产权调换补充安置方案》为名，达到短时间实现强制执行拆迁郑代成的房屋目的。《征收补偿决定》并没有体现“公平补偿”政策，作出补偿决定之前也没有作出具体的安置补偿方案，提存也违背法定程序。郑代成在复议听证会上曾提出“就地还房”，行政机关却置之不理合理要求。请求二审法院撤销一审裁定，撤销南川区政府作出的《产权调换补充安置方案》。

南川区政府答辩称，南川区政府作出的《征收补偿决定》已经行政复议维持，且申请重庆市南川区人民法院裁定准予执行。南川区政府在执行程序中从有利于郑代成角度，提出被诉《产权调换补充安置方案》，该方案系在不改变原《征收补偿决定》情况下，另行为郑代成提供的选择方式。郑代成可以选择原补偿决定中的产权调换方案，也可以选择该补充安置方案，对其合法权益并无任何实质损害。郑代成提起的撤销诉讼无诉之利益，重庆市南川区人民法院作出准予执行裁定对《产权调换补充安置方案》进行了审查，该《产权调换补充安置方案》已被生效法律文书所羁束，其起诉不符合行政诉讼的法定条件。郑代成上诉提出先支付安置补偿款，然后才能作出征收补偿决定系个人错误理解行政法规的补偿原则。请求二审法院驳回郑代成的上诉，维持一审裁定。

本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政行为的法律性质，关乎行政诉讼类型的选定与诉讼能否提起，系决定诉讼类型的重要因素之一。行政诉讼具有行政法上定纷止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备适格当事人、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节。行政诉讼的审判权有无，首先决定于诉争事件是否为行政法（公法）上争议，诉争事件若非行政法上争议，则法院无行政审判管辖权行使。本案中，郑代成所有的涉案房屋位于重庆市南川区西城街道龙济一社（组），属于《重庆市南川区人民政府关于氮肥厂片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收的决定》（南川府发〔2018〕17号）的征收范围。郑代成在征收中与征收实施部门因未能达成征收补偿协议，南川区区政府遂对郑代成作出《征收补偿决定》。郑代成不服该补偿决定提起行政复议，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府行政复议决定书》（渝府复〔2020〕200号），维持该《征收补偿决定》，郑代成未对该行政复议决定提起行政诉讼，自行放弃行政诉讼救济权利的行使。之后，南川区政府于2020年10月9日依据生效复议决定向重庆市南川区人民法院申请强制执行该《征收补偿决定》，其申请执行的目的系为实现生效的行政决定确定的行政法义务即“被征收人（郑代成）应收到本决定书之日起十五日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置手续，并将重庆市南川区西城街道龙济一社房屋腾空后交房屋征收部门拆除”之中作为义务得以履行完成。重庆市南川区人民法院审查之后，作出（2020）渝0119行审75号行政裁定准予强制执行。南川区政府于2020年11月27日向郑代成作出涉诉《产权调换补充安置方案》，该方案从时间上看，处于行政行为的执行阶段；该方案从内容上看，并未改变原有《征收补偿决定》内容，不构成撤销原有《征收补偿决定》启动行政程序重开。《中华人民共和国行政强制法》第四十二条第一款中规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。”因此，行政机关可以在行政执行阶段中通过达成执行协议方式实现行政规制目的。涉案方案实质系行政机关为实现行政目的从而给予郑代成履行行政义务提供额外一种补偿方案供其选择，并不具有“行政处分”的单方意思表示，不会减损或限制郑代成的权利义务。郑代成是否选择接受该《产权调换补充安置方案》，完全取决于自己独立意志，该行为作出不构成行政意志干预，系行政机关为达成一定行政目的，向相对人提出的一种行政建议，其与通常可诉行政行为产生规制法律效果并不相同，它本身不具有行政强制执行力，该方案的法律性质属于行政执行阶段中行政指导行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第三项的其中规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的行政指导行政行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故郑代成针对该《产权调换补充安置方案》提起涉案诉讼，不符合行政诉讼法定起诉条件。　　

另外，“诉之利益”为起诉条件程序合法要件之一，从权利保护必要的角度来看，它与“诉讼权能”均二者系出于同源，惟内涵及判断取向略有不同。前者旨在强调系争诉讼必须与原告个人权利有关，原告必须主张自己的法律上利益可能受到损害；后者着重点在于原告的权利有无借行政诉讼判决保护的必要。换言之，“诉讼权能”涉及自己利益与他人利益、个人利益与公共利益的界分问题；相对于此，“诉之利益”则是进一步审究原告权利于系争案件中有无法院判决予以救济的必要。具有诉讼权能的原告，未必具有诉之利益。若行政行为的法律性质直接为不属于司法管辖权范围，则“诉之利益”下一步探究就没有司法审查之必要。一审法院以郑代成提起诉讼缺乏“诉之利益”为由裁定驳回起诉的理由不当，本院对此予以指出并纠正。鉴于郑代成提起行政诉讼确不符合行政诉讼法定起诉条件，一审裁定驳回郑代成的起诉结果正确，本院于修正一审裁定理由之后，仍予以维持一审裁定。

综上，郑代成的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本案依法不收取案件受理费。

本裁定为终审裁定。

审  判  长   邬继荣

审  判  员   许  鹏

审  判  员   龙贤仲

二〇二一年十一月九日

书  记  员   张婉婷