【裁判要旨】

1.违法建设行为的处罚对象是违法建设者而非利益享受者

根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，违法建设行为的处罚对象均是违法建筑的建设者，不是违建利益的享受者。

2.不能仅以被处罚人未提交合法建房手续为由认定其为违法行为人

根据《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。据此，行政机关应当对违法建设行为负举证责任，不能仅以被处罚人未提交合法的建房手续为由认定其为违法建设行为人。

【裁判文书】

海南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）琼行再1号

抗诉机关：海南省人民检察院。

申诉人(一审原告、二审被上诉人)：张向平，男，1962年10月14日出生，汉族，住三亚市。

被申诉人（一审被告、二审上诉人）：三亚市吉阳区综合行政执法局，住所地三亚市吉阳区榆亚大道25号。

法定代表人钟金平，该局局长。

委托代理人黄艳，该局工作人员。

委托代理人苏晓勇，海南同玺律师事务所律师。

申诉人张向平与被申诉人三亚市吉阳区综合行政执法局（当时对外的名称为三亚市吉阳区城市管理局,为统一名称,以下除需要特别说明之处,其余部分均将原三亚市吉阳区城市管理局称作吉阳执法局）行政处罚纠纷一案，三亚市城郊人民法院（简称一审法院）于2017年12月23日作出（2017）琼0271行初424号行政判决（简称一审判决），吉阳执法局不服，向三亚市中级人民法院（简称二审法院）提起上诉，该院于2018年6月8日作出（2018）琼02行终135号行政判决（简称二审判决），已经发生法律效力。张向平不服，申请再审被驳回后，向检察机关提出申诉。2019年11月5日，海南省人民检察院作出琼检民（行）监[2019]46000000094号行政抗诉书，向本院提出抗诉。2019年12月10日，本院作出（2019）琼行抗1号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年1月21日公开开庭审理本案。海南省人民检察院指派检察官何芬及检察官助理陈红红出庭履行职务。申诉人张向平、被申诉人吉阳执法局委托代理人黄艳、苏晓勇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

海南省人民检察院抗诉认为，二审判决认定基本事实的主要证据不足，对当事人举证责任分配适用法律错误，驳回张向平诉讼请求错误。具体理由如下：（一）吉阳执法局未依法全面履行调查核实责任，认定涉案房屋建设人为张向平，证据不足，事实不清，应当依法撤销吉阳执法局三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第405号《行政处罚决定书》（简称405号处罚决定）。《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。故行政处罚的对象依法为违法行为人，违法建筑的处罚对象依法为建设行为人。查明涉案房屋的建设人，是吉阳执法局在作出405号处罚决定前必须查明的基本事实。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。因此，吉阳执法局在作出405号处罚决定前，必须查明涉案房屋的建设人这一基本事实，充分听取当事人的意见，全面、客观、公正地收集证据并调查核实，经调查后违法事实仍不清的，不得给予行政处罚。本案中，吉阳执法局向一审法院提供的全部证据中，无证据证实该局在作出405号处罚决定前，全面履行调查取证责任，特别是对听证中张向平陈述涉案房屋系他人半买半送的情况未当即或过后询问核实，也未要求张向平提供相关证明材料，仅依据调查人员此前制作的无临春居委会盖章的《调查声明》证实调查人员已向临春居委会核实涉案房屋的户主是张向平，将“户主”等同于“建房人”，且无其它相关证据佐证的情况下，径行认定张向平系涉案房屋的建设人并对其作出405号处罚决定，事实不清，证据不足，应当依法撤销该决定。（二）二审法院未全面审查核实现有证据并查明建房人，判决认定张向平擅自建成涉案房屋的基本事实，主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。第四十三条第二款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。根据上述规定，人民法院在审理行政案件中，应当全面审查涉诉行政行为的合法性，不受当事人诉讼请求的限制，全面、客观地审查核实证据，对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。本案中，相关证据证实涉案房屋系张向平向原三亚市吉阳区临春村（现为临春居委会）村民购买，故查明涉案房屋的建设人是查明案件基本事实和审查405号处罚决定是否合法的关键点之一。然而，二审法院未按照法定程序，全面、客观地审查核实证据，对张向平在一审提供的《诉求书》、《入户申请审批表》等证据材料，以及该材料证实的涉案房屋系张向平向三亚市吉阳区临春居委会四组（简称临春四组）村民购买的事实与张向平在二审中陈述不一致的问题，未经审理查明，判决中也未涉及；判决查明事实中对张向平在吉阳执法局听证中的陈述有重大遗漏，仅有张向平称涉案房屋在1997年至2000年间建设，无涉案房屋系他人半买半送等重要陈述；对吉阳执法局是否进一步调查核实建房人、建房时间并要求张向平提供购房材料等重要情况，亦未查明。故二审法院认定张向平擅自建成涉案房屋的基本事实，主要证据不足。（三）二审法院关于当事人举证责任的分配认定，适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。据此，先举证、后裁决是行政机关行使职权时应当遵循的一项基本原则，行政机关经调查后发现与案件有关的违法事实处于真伪不明的状态时，应当依法以事实不清为由不作出行政处罚决定。本案中，吉阳执法局应当对405号处罚决定的合法性负有举证责任，应当负责收集提供全部有关证据，并非仅要求张向平提供有关涉案房屋的报建材料，接受调查询问，即认为已履行了调查义务。张向平虽有协助调查义务，但对行政行为的合法性不负有举证责任。同时，张向平在吉阳执法局听证会上已经说明了涉案房屋不是其建造的情况，吉阳执法局未进一步询问核实，也未深入调查收集核实有关证据查明建房人这一基本事实，未依法尽到举证责任。二审法院认为吉阳执法局对张向平作出405号处罚决定的过程中，向其送达《接受调查询问通知书》，要求其提供有关涉案房屋的报建材料，并接受调查询问，已履行了调查义务；张向平没有提交充分、有效的证据证明其建房时间、房屋用地性质及建房已获得规划许可，吉阳执法局依法对其作出405号处罚决定，依据充分。该判决对当事人举证责任的分配认定不当，适用法律错误。（四）吉阳执法局和一、二审法院未全面审查核实证据并查清案件基本事实，张向平在申请监督期间提供《房屋买卖合同》，虽有过失，但该合同关系案件基本事实认定，且与其在行政听证中的陈述和一审提供的证据材料相互印证，依法不承担逾期举证后果。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零二条规定，当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关的，人民法院应当采纳……当事人非因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院应当采纳，并对当事人予以训诫。本案中，张向平未向吉阳执法局主动提供《房屋买卖合同》，存在一定过失，但不能将其未充分履行协助举证义务演变成“有罪推定”，也不能让其“自证清白”，更不能以其未充分举证而降低行政处罚的证明标准，降低对行政行为合法性的审查标准，吉阳执法局仍负有全面调查取证的义务。同时，根据一审、二审中吉阳执法局提供的证据，该局无证据证明已依照法定程序要求张向平提供《房屋买卖合同》而张向平拒不提供的情况，且该合同直接关系案件基本事实，与三亚市人民检察院调查核实情况、张向平在听证中的陈述以及一审中提供的证据材料相互印证，人民法院依法应当再审审查。（五）二审法院判决驳回张向平的诉讼请求，适用法律错误。结合法院审理和三亚市人民检察院调查核实情况，吉阳执法局未全面履行调查核实责任，认定涉案房屋系张向平擅自建设，事实不清，证据不足，405号处罚决定应当依法撤销。一审法院虽未对涉案房屋的建设人及相关证据材料进行全面审查核实，但撤销405号处罚决定的判决结果正确。二审法院未对涉案房屋的建设人及相关证据材料全面审查核实，判决撤销一审判决、驳回张向平的诉讼请求，适用法律错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项，第九十三条第一款、第二款的规定，提出抗诉，请求再审。

张向平同意抗诉机关的抗诉意见，并补充认为，临春村棚改到现在还没有审批，以拆迁改造来代替棚改是违法的，吉阳执法局认定涉案房屋是违法建筑也是违法行为。

吉阳执法局答辩认为，（一）张向平是适格被处罚对象。一般情况下，违法建设人是指享受违建利益的主体，而不是要求必须是实际有“建设行为”的人员。在违法建筑转让情况下，违法利益随转让行为发生脱离，原违法建设人出让后不实际控制、占有房屋，不享有违建利益，以原违法建设人作为处罚对象并不能有助于恢复行政管理秩序，也不能实现处罚的目的。违法建筑不能发生合法产权转移，但可以发生行政管理责任状态转移。对受让主体进行处罚，使其不能享受非法利益，在其不履行前提下，对受让人采取强制执行，恢复合法状态。也只有对实际占有控制房屋、实际维持违建状态享受非法利益的主体进行强制，而不是对已经对房屋脱离控制和实际使用的主体进行处罚并强制，才可能恢复行政管理秩序。张向平实际对房屋占有、使用、对违建房屋和屋内合法财产享有利益，以其作为处罚和强制执行对象才能充分保障其救济权利。（二）张向平提出其原是港门下村被拆迁户，因政府没有给予安置，因而以默认方式许可其在临春村安置建房；又认为政府在过去并没有设立农村建房报建窗口，也没有履行规划管理职能，因而基于政府行为的可依赖性，对于过去农村建房行为不应当进行处罚。张向平以政府历史责任问题和政府行政管理职能问题否定吉阳执法局依法行政，不构成处罚违法的理由。张向平也不能凭借过去违法建筑统计表和台账以及“铁锤行动”期间未被认定为违法建筑来否定行政处罚的合法性。（三）张向平房屋在三亚主城区规划内，涉案房屋未批先建的事实清楚，系违法建筑，吉阳执法局具有处罚权限，且处罚未过期限，棚改征收与违法处罚不相关，违法房屋因其不具有合法性而属于征收对象，不能按照棚改政策进行征收补偿。综上，请求维持二审判决。

2017年11月21日，张向平对吉阳执法局作出405号处罚决定的行政行为不服，提起本案一审诉讼，请求判决撤销吉阳执法局作出的405号处罚决定。

二审法院经审理查明，2017年5月15日，吉阳执法局执法人员经巡查发现，张向平未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在××组封顶的混合结构房屋，占地面积为182平方米，建筑面积为546平方米，遂在制作现场笔录并绘图、拍照取证后，对张向平发出《接受调查询问通知书》，通知其携带建房业主身份证、建设工程规划许可证及土地权证等资料，于2017年5月18日9时到××区办公室接受询问，逾期将依法采取行政强制措施。2017年5月19日，吉阳执法局作出《张向平未接受调查询问笔录说明》，载明张向平逾期未接受调查询问。2017年7月7日，吉阳执法局对张向平作出《行政处罚告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。2017年7月19日，张向平经申请参加了吉阳执法局举行的听证会，称涉案房屋建于1997年至2000年期间。2017年10月20日，吉阳执法局对张向平作出405号处罚决定，认定张向平未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在临春四组主干道197号（旧门牌号）擅自建设房屋的行为违反了《城市规划法》第三十二条、《海南经济特区城市规划条例》第三十八条之规定，依据《城市规划法》第四十条、《海南经济特区城市规划条例》第六十三条、第六十八条的规定，责令张向平自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。吉阳执法局向张向平送达《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》及405号处罚决定等执法文书时，其送达回证上虽然没有受送达人签名，但注明了因当事人拒签，执法人员已留置送达并拍照取证的情况。另查明，依据《三亚市城市总体规划（1995-2010）》，三亚市城市规划区范围为：东起藤桥，西至××镇，面积1250平方公里。临春四组位于城市规划区范围内。又查明，张向平非临春四组村民，其建设涉案房屋时未申请取得建设工程规划许可证等审批手续。

一审法院认为：关于吉阳执法局作出405号处罚决定是否超越职权的问题。《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置吉阳执法局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规及规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，吉阳执法局对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权，其作出405号处罚决定并未超越职权。关于405号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。涉案房屋用地属临春村委会集体土地，吉阳执法局作出405号处罚决定，认为张向平的建房行为违法，并依据《城市规划法》第四十条和《海南经济特区城市规划条例》第六十三条的规定予以处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第八条第一款的规定，城市市区的土地属于国家所有。然而，吉阳执法局对于涉案房屋占用土地的性质尚不能确认，故其作出的行政处罚当中关于建房用地的基本事实认定不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：撤销吉阳执法局作出的405号处罚决定。案件受理费50元，由吉阳执法局负担。

二审法院认为，本案的主要争议焦点是吉阳执法局作出405号处罚决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。首先，从处罚依据方面看，《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，张向平并非临春四组村民，也未提交涉案房屋用地的合法土地来源证明，其在临春四组的集体土地上建设涉案房屋，已经违反了《土地管理法》的前述规定。另据《三亚市城市总体规划（1995-2010）》所划定的城市××区范围，临春四组位于城市规划区内，张向平未经依法取得建设工程规划许可证，擅自在临春四组建设涉案房屋，且该房屋存续至今，其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的前述规定。据此，吉阳执法局对其处于持续状态的违法建设行为作出405号处罚决定，责令其限期拆除涉案违法建筑物，具有充分的事实根据和法律依据。其次，从处罚程序方面看，吉阳执法局在查处张向平违法建房行为的过程中，已向张向平送达《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》等一系列执法文书，要求其提供有关涉案房屋的报建材料及土地权证等其他资料，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利，也依张向平申请举行了听证会，但张向平没有提交合法的建房依据。因此，吉阳执法局根据调查情况作出405号处罚决定，其处罚程序符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。最后，从法律适用方面看，鉴于张向平建设涉案房屋一直未取得建设工程规划许可证，其违反规划的事实状态始终存在，故吉阳执法局对其持续至今的违法建设行为进行处罚，应适用现时有效的《城乡规划法》的相关规定。现吉阳执法局依据已于2008年1月1日、2009年10月1日先后废止的《城市规划法》和《海南经济特区城市规划条例》的相关规定作出405号处罚决定，属对法律适用问题的理解错误，予以纠正。

张向平主张吉阳执法局未查清涉案房屋的建设时间及房屋用地的性质等相关信息，所作出的405号处罚决定依据不足。该院认为，依据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，是否在城市规划区内建房、是否申请办理建设工程规划许可证是审查认定张向平建设涉案房屋行为是否合法的两个关键因素，至于房屋建设时间及房屋用地的性质并非认定该建房行为是否合法的必要因素。吉阳执法局在查处张向平违法建设行为的过程中，向其送达《接受调查询问通知书》，要求其提供有关涉案房屋的报建材料，并接受调查询问，已履行了调查义务。张向平没有提交充分、有效的证据证明其建房时间及建房已获得规划许可，吉阳执法局依法对其作出405号处罚决定，依据充分。张向平前述主张没有事实根据和法律依据。一审法院以吉阳执法局未查清涉案房屋用地性质即作出405号处罚决定，认定事实不清，证据不足，适用法律错误为由，判决撤销该处罚决定，系对法律适用的错误理解，该院予以纠正。

综上所述，吉阳执法局作出405号处罚决定的行政行为虽然在法律适用上认识有误，但处罚依据充分，符合法定程序，实体处理结果正确。张向平关于撤销405号处罚决定的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。一审判决查明基本事实清楚，但适用法律不当，判决结果错误，依法应予撤销。吉阳执法局的上诉请求及理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销一审判决；二、驳回张向平的诉讼请求。一、二审案件受理费合计100元，由张向平负担。

再审中，对二审判决认定的事实，张向平认为遗漏认定涉案房屋是其从临春四组原籍村民高国财处购买，而高国财建房是在合法的宅基地上建设，是合法的，张向平购买高国财涉案房屋也是行政部门默许的事实。其余事实，各方当事人无异议。

再审中，抗诉机关提供下列新证据支持抗诉意见：1.2003年9月8日高国财、高建南与张向平《房屋买卖合同》，证明涉案房屋系张向平向临春四组原籍村民高国财、高建南购买所得；2.2018年8月16日高国财签名将房屋赠送给张向平的证明；3.2019年7月23日、10月23日三亚市人民检察院和海南省人民检察院对高国财、林桂雄、李明学、张向平的调查笔录，证明上述《房屋买卖合同》、赠送证明上签名及内容的真实性。再审中，张向平提供下列新证据支持其主张：1.2003年8月张向平《房屋拆迁作价补偿协议书》，证明张向平为原三亚市港门下村改造拆迁户，原房屋被拆迁后选择货币补偿；2.2018年9月3日三亚市国土资源局《关于张向平申请事宜的复函》，证明其作为港门下村被拆迁户，政府许可其自行到周边村庄购买村民房，其购房也获得临春居委会同意。对上述新证据，张向平同意抗诉机关的意见。吉阳执法局质证认为，二审判决前已经存在的证据不能作为新证据，之后的证据也不能证明张向平购房的合法性。一二审及吉阳执法局调查中张向平一直隐藏《房屋买卖合同》，不属于客观上不能提供。对上述合同的真实性没有异议，但认为宅基地和房屋的买卖是不合法的，也不能证明涉案房屋就是高国财建造的。对于抗诉机关调查笔录没有意见，但认为对于高国财建房的事实不能简单以调查笔录来认定。至于张向平提交的新证据，不能从这些证据得出张向平购买村民房是政府同意的，即使是政府默许的，房屋的合法性还是以是否报建作为判断标准，张向平能否在临春四组安置应该由政府审批。

本院认为，上述新证据，《房屋买卖合同》《房屋拆迁作价补偿协议书》在原审起诉前已客观存在，不属于再审新证据，但鉴于上述证据主要证明涉案房屋系张向平向原籍村民高国财、高建南购买等事实与本案事实存在关联，为全面查清事实，对上述证据予以采纳。2018年8月16日高国财签名将房屋赠送给张向平的证明、2018年9月3日三亚市国土资源局《关于张向平申请事宜的复函》、抗诉机关的调查笔录等属于再审新证据，对上述新证据的真实性、合法性、关联性予以确认。

再审查明，张向平系2003年三亚市港门下村旧城改造拆迁户。其在原房屋被拆迁，选择货币补偿后，2003年9月8日，张向平与临春四组原籍村民高国财、高建南签订《房屋买卖合同》，合同载明高国财、高建南将其坐落于临春四组的房屋出售给张向平永久居住、生活，此房屋系高国财建造，属村民房，没有任何手续。该合同上有高国财、高建南、张向平及证人莫宏如、高国荣、钟瑞东的签名和指印。证据显示张向平最早于2005年为涉案房屋缴纳水电费、有线电视费等相关费用。

二审查明的其他事实，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是：1、被诉405号处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分；2、二审判决举证责任分配是否错误。

（一）关于被诉405号处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。本案中，吉阳执法局在查处涉案违法建筑的过程中，根据执法人员自制的临春居委会未盖章的《调查声明》，认定张向平为涉案房屋的所有人和使用者，确定张向平为405号处罚决定的行政相对人。现经再审查明，张向平的房屋系2003年9月向临春四组原籍村民高国财、高建南购买所得。吉阳执法局提交的认定涉案房屋的产权人为张向平的主要证据是听证笔录、现场检查记录和照片、调查声明、张向平未接受调查询问笔录说明、送达回证等，但本案中张向平提交的《房屋买卖合同》《房屋拆迁作价补偿协议书》、三亚市港门下村旧城改造指挥部《证明》、三亚市民政局《证明》、三亚市国土局《关于张向平申请事宜的复函》、张向平缴纳水电费、有线电视费凭证、入户申请审批表、门牌登记审核表、2018年8月16日高国财签名的证明、被调查人高国财、林桂雄、李明学等人的调查笔录等，证明涉案房屋的实际建设者为临春四组原籍村民高国财，2003年9月8日高国财、高建南将涉案房屋卖给张向平，以上证据对涉案建筑物的产权归属与405号处罚决定认定的产权人存在矛盾。吉阳执法局未对涉案房屋的实际建造人、建造时间等事实做详细调查，即将张向平列为行政相对人，主要证据不足，作出405号处罚决定属于在未查明事实的情况下错列或漏列行政相对人，属于查明事实不清，主要证据不足。根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚对象均是违法建筑的建设者，吉阳执法局主张违法建设人是指享受违建利益的主体，张向平是适格被处罚对象的主张系对法律理解错误，该项主张不能成立，本院不予支持。

（二）关于二审判决举证责任分配是否错误的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。吉阳执法局在涉案房屋的查处中认定“张向平”为该房屋的违建户主,除有一份未盖章的《调查声明》外，没有相应的事实依据予以佐证。虽然吉阳执法局在查处涉案房屋违法建设行为过程中，已向张向平发出《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》等一系列执法文书，要求张向平提供涉案房屋的土地权证、规划报建审批手续等相关资料，并接受调查询问，张向平有义务配合调查并提供涉案房屋有关材料，但在吉阳执法局听证笔录中，张向平已提到其房屋是向他人购买一事，吉阳执法局在处罚过程中未尽审慎审查义务，未对该线索进一步调查核实，导致事实认定有误，作出处罚决定主要证据不足。一、二审庭审中张向平也提交证据主张涉案房屋是向他人购买所得，张向平提交的门牌登记审核表在“户主建房情况确认”一栏中亦载明“档案有误”，原审法院未要求吉阳执法局对认定张向平为真实户主一事予以举证,仅根据张向平实际居住及缴纳相关费用等事实笼统认定其为涉案房屋户主,未合理排除涉案房屋系张向平购买村民房屋的可能,就进而认定涉案房屋属违法建筑,举证责任分配确有不当,本院予以纠正。

综上所述，吉阳执法局作出被诉405号处罚决定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。二审判决认定事实不清导致适用法律不当，判决结果有误，本院予以纠正。一审判决虽然认定事实不清，但判决结果正确，应予维持。案经本院审判委员会讨论，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三项规定，判决如下：

1撤销海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行终135号行政判决；

2维持三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初424号行政判决。

一、二审案件受理费合计100元，由三亚市吉阳区综合行政执法局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  夏　艳

审 判 员  郑　船

审 判 员  王显芳

二○二○年四月三日

法官助理  李一帆

书 记 员  文晨旭

附相关法律规定

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第一百一十九条 人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。